近日，北京市规划国土委发布通知，指导北京未来15年发展蓝图的《北京城市总体规划(2016年-2030年)》草案已编制完成，并开始征求公众意见。该草案由六大部分支撑，紧扣城市的战略定位、空间布局、要素配置、城乡统筹4个中心环节，紧紧牵住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，着力破解“大城市病”, 提高城市治理能力。

　　  华通设计顾问工程有限公司副总裁，总规划师，规划设计研究院院长 梁伟 博士

　　  作为首都北京的城市总体规划牵动关注北京城市发展的各界人士。为此，近日中国房地产报记者专访了华通设计顾问工程有限公司规划设计院研究院院长、总规划师梁伟，从城市规划设计师的角度来探讨北京城市总体规划思路以及未来北京城市发展情况。

　　  中国房地产报：北京市相关负责人表示，此次城市总体规划注重“开门编规划”，作为城市规划设计领域专家，对于北京在城市总体规划上的开放式做法，您的切身感受如何?在你看来，应该怎么来理解最新的北京城市总体规划?

　　  梁伟：我的感受是这次编制北京城市总体规划的气氛和以往不一样。传统的城市规划编制比较强调技术性，基于城市发展的一般规律、研究城市发展的资源、环境条件，判断未来发展的潜力，预测未来该做什么，能做到什么程度、能发展到什么样的规模，进而研究土地利用和各项基础设施、公共服务设施的配套，以支撑城市的发展。而我觉得这次总规编制的过程带有很强的目标导向，强烈体现出政府对北京城市发展的要求和意志。

　　  至于如何理解这版新总规，我个人认为应该从以下三个维度来谈。

　　  第一，从空间维度来看，北京作为中国首都，基于首都政治中心、国际交往中心的定位，有意打造首都特有的核心功能和形态。

　　  站在国际的视角，北京城市总体规划的目标是要建设成一个享有大国地位现代化国家的首都，展示中华民族伟大复兴的国际形象;立足全国，新总规突出强调了北京作为国家首都的核心功能定位和城市发展理念，在国家城市规划领域具有很强引领示范作用。放在区域空间来看，北京城市总体规划不是一个孤立事件，而是立足京津冀区域协同发展，立足于整个区域自然资源、环境和支撑系统，引领整个区域的产业、人口和空间布局。

　　  第二，从时间维度来看，城市规划是一个回顾过去、立足现在、面向未来的工作。回顾历史，新中国建立后，北京历版总体规划中关于国家首都定位一直没有得到特殊强化，主要还是从城市发展层面考虑问题，长期建设发展形成了今天北京城市功能不断复合叠加，人口聚集增长，城市规模不断扩大，交通、环境和公共服务负荷过重的局面。这次新总规再一次把人们的视野引向北京的未来发展，并首次把国家首都这一核心职能提到了一个压倒性地位，预示着未来北京的城市发展会设定全新的目标，尝试不同以往的路径。

　　  第三，从机制维度来看，一个规划要实施，总要有相匹配机制和政策。城市发展的推动无外乎两种力量，一种是市场力量，另一种是行政力量。纵观中国历史，历朝历代的都城都是靠强大的行政力量建起来的。新中国成立后，首都北京的城市建设并没有过多使用行政力量。特别是近三十年的城市快速发展期，主要的推手是市场力量。而此次北京总规非常强调国家首都的职能定位，坚决疏解非首都职能，体现了强大的国家意志，预示着下一个发展阶段，首都北京的建设将会更多地使用行政力量进行干预和控制。

　　  中国房地产报：你认为这版最新的北京城市总体规划与过往历版总规相比有何新意?

　　  梁伟：北京的城市总体规划历来都是全国其他城市编制办法的技术标杆，体现了对城市发展理念和城市编制办法方面的权威解读。这版北京城市总体规划是自新中国建立以来的第六版，与历版总规相比，主要有四方面的新意。

　　  第一，上一版总规(2004年—2020年)在城市空间结构方面表述为“两轴-两带-多中心”的格局，而新总规提出“一主、一副、两轴、多点”格局，两轴还是那两轴，多中心即多点，突出的变化是将通州提升为北京城市副中心，北京市属行政办公职能将迁往通州发展。北京中心城将成为国家首都职能的承载区。

　　  第二，将生态环境保护提到了一个前所未有的高度，提出要建成国际一流的和谐宜居之都，治理“大城市病”。中国已经进入到民众环境意识觉醒时期。面对大城市发展中的环境污染、交通拥挤问题，北京城市总体规划立足区域协同、产业升级以及环境治理来改善城市的生态环境。

　　  第三，历版北京城市总规都是基于经济发展水平预测和人口增长预测的增量规划。新总规提出了人口总量控制和用地规模减量的目标。总规提出至2020年，北京常住人口要控制在2300万人以内，之后长期稳定控制在2300万人左右。同时，城乡建设用地规模到2020年减至2860平方米左右，到2030年减至2760平方米左右。这与传统的城市规划编制思路显著不同。

　　  第四，仔细研究会发现北京曾经在早期的总规中以政治中心、文化中心和经济中心作为城市定位。2004版的总规中，经济中心已经不再提及，新版总规沿用了政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的功能定位。经济中心已经不再是北京城市发展定位中的主要城市功能。

　　  中国房地产报：你认为可以从哪些方面作为抓手来解决环境污染问题以及“大城市病”等问题?

　　  梁伟：环境问题可以从两个方面来说：一是整个区域的产业结构和能源结构，这是整个国家、整个区域在特定的历史发展阶段形成的。中国是全世界最大的制造业大国，拥有最大规模的钢铁、煤炭、化工、能源等基础产业和庞大的制造业;中国也是全世界最大的煤炭生产和消费国，无论是能源结构、能源利用效率方面都存在很多问题。这是个历史性过程，需要一定的时间去改变。二是民众环境意识和环境治理技术与管控水平，当前市民对环境质量的关注度空前提升，各项管控措施也在不断完善，遏制环境恶化趋势，逐步提升整个区域的环境质量，将是北京未来城市发展的重要考量。

　　  交通拥堵难题是“大城市病”的典型特征。我认为问题不是出在交通系统本身，而是城市管理缺乏有效的手段。每个城市都有其特定的历史，有其相对固化的空间和设施条件。正确的引导和管控才能使交通需求与交通设施的供给相匹配。在这方面，我们的城市管理远未达到应有的水平，采用的措施多是头痛医头，缺乏战略眼光和长远机制。放眼未来，小汽车交通是特定时期的交通方式，由它引发的问题必将随着科技的发展和交通方式的改变而化解，或许会迁移成为其它形式的问题，我们应当在城市规划中加强有预见性的研究。

　　  中国房地产报：最新版北京城市总体规划中人口总量控制和用地减量的目标实施起来有难度吗?

　　  梁伟：从世界大城市的发展情况来看，目前还没有任何理论研究成功论证过城市的规模天花板。相反，各种现实统计显示，大城市比小城市发展效率要高，越大城市机会越多，效率越高，服务越便利。

　　  一般来说，特大城市的规划会依据自然资源的承载力来限定人口规模。北京总规通常是用水资源来控制城市规模的。而这些资源瓶颈往往具有超出预计的韧性。即便实际的人口规模超出预期，城市仍然可以调节并正常运行。

　　  通常在编制城市总体规划过程中，都把人口发展作为一个预测值，既不是目标，也不是天花板。在人口自然流动的社会环境中，城市人口总量是城市经济社会发展的自然反映。

　　  北京有着众多的就业机会，高标准的基础设施和公共服务设施，有最好的教育资源、医疗资源和强大的行政资源，因此依然具有很大吸引力。我个人认为北京人口总量控制目标的实施不是很乐观。北京在逐步累高门槛，而这些门槛多数是人为设置的机制性门槛，例如户口指标、学籍限制、购房购车限制等等。这种门槛与城市社会经济发展的实际状况相背离，或许可以限制统计层面上的人口总量，但无法限制人口的自然流动。历史将会检验其实际的作用和效果。

　　  中国房地产报：你怎么看待新版北京城市总体规划中京津冀协同发展的内容?

　　  梁伟：我理解协同发展主要体现在机制协同上。区域是一个自然的整体，山水林田路都是互联互通的。成功的城市规划一定是区域的协同规划。行政管辖权是基于体制的人为的划分。协同发展就是打破行政界线，将区域回归整体性进行研究考量。通过不同行政区域的分工、协作、共享，建立系统性的协商机制，共谋发展，实现整体最优，利益共享。这次总规是在京津冀协同发展规划的大背景下编制的，在区域协同方面有所突破。但是要真正打破行政边界的束缚，实现实践层面的协同发展，还有许多的困难和障碍，有赖于改革、创新和探索。

　　  中国房地产报：业内专家解读雄安新区的一个重要功能就是承载北京疏解的非首都功能，对此你的看法是怎样的?

　　  梁伟：雄安新区对我来说并不意外，规划界早有相关的研究和建议。这件事不能孤立解读，要与北京总体规划一起来看。一方面，在京津冀整体视野下，要安排非首都职能的疏解区域，河北省地域辽阔，是最好的承载区。非首都职能的全面疏解，将形成巨大的资源和机遇，带动首都周边地区的经济发展和产业升级;另一方面，北京市中心城区的原有职能得到分类净化，属于首都职能的留下，符合首都功能定位的内容可以获得更加充裕的发展空间，从而完善和强化北京城市中心区的首都功能，实现首都的产业和功能向更高的目标迈进。