《江苏省旅游条例》(下称《条例》)将于3月1日起正式施行。在旅游业快速发展，全面构建“畅游江苏”体系，加快建设“旅游强省”的背景下，江苏以地方立法的形式引领全省旅游业持续健康发展，有着怎样的深意?《条例》的突破和亮点又有哪些?对各地在发展旅游业的过程中践行《条例》有什么要求?应本报之邀，省旅游局局长秦景安对《条例》作了权威解读。

　　两字之差，映射政府从“管理者”向“促进者”转身

　　秦景安说，《条例》的出台，是基于《旅游法》的实施和全省旅游业发展现状，以及构建“畅游江苏”体系、加快建设“旅游强省”的长远目标而组织的一项重要地方立法，顺应了新常态下旅游业发展的新要求。

　　数据显示，2015年全国最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为66.4%，其中旅游业贡献了4万亿元，对GDP综合贡献率为10.1%，旅游业作为最终消费极具发展潜力，正成为新常态下新的经济增长点。从江苏来看，从2004年至2015年十余年间，接待境内外游客人数从1.5亿次人数增加到6.22亿人次，旅游总收入从1436.15亿元增加到9050.08亿元，旅游业增加值从664.3亿元增加到4036.6亿元，旅游业增加值占GDP比重从4.3%增加到5.6%，旅游经济规模一直保持全国前列。

　　在发展战略上，省委、省政府已将旅游业作为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，放在“两个率先”和“迈上新台阶、建设新江苏”的大局中，实施高位推动。与此同时，旅游企业的诚信经营与旅游者文明旅游越来越成为社会关注的热点，需要在立法上进一步加强规范和引导。

　　“在《条例》出台之前，我省旅游业的发展一直以《江苏省旅游管理条例》为指导。从《江苏省旅游管理条例》到《江苏省旅游条例》，虽只两字之差，却反映出政府职能的重要变化。”秦景安说，随着改革开放的全面深化，以及我省旅游业转型升级和旅游强省建设的推进，旅游业在迅速发展的同时出现了一些新情况、新问题，原有的条例已不能适应我省旅游业发展的客观要求，需要制定新的条例提供法律保障。

　　与此前的《江苏省旅游管理条例》相比，新《条例》对政府的职能进行了重新科学定位。“以前侧重于行业管理，现在不仅优化了管理职能，更侧重于产业促进，可以说这是一个促进旅游产业发展的法律。”秦景安说，旅游不仅是旅游业界的事情，旅游业综合性强，融合度高，涉及面广，需要政府主导和协调，共同推进旅游业发展。

　　在《条例》的第4条、第5条、第6条中，均明确县级以上人民政府在促进旅游业发展中的统领地位，比如第4条规定，县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，加大对旅游业的政策支持和扶持力度。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门和机构，统筹协调本行政区域的旅游业发展和监督管理。

　　此外，《条例》特别强调规划的重要性。秦景安说，旅游业的发展不能无序开发，而要建立在对生态资源、历史人文等资源的保护基础上，合理开发利用，实施可持续发展。因此，旅游发展规划的编制和实施需要有健全的法制予以保障，并与其他规划相衔接。在《条例》的第8条、第9条、第10条、第11条中，分别强调了旅游规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、生态红线区域保护规划、环境保护规划以及风景名胜区、自然保护区、文物保护区、饮用水源地、森林公园、湿地等保护和利用规划相衔接，并公开征求社会公众和专家的意见。

　　促管并举，合理调整管理者、从业人员和游客关系

　　“任何一部法律的出台、实施，都意味着相关各方权利义务的再调整。”在秦景安看来，《条例》既是促进法，又是保障法，同时也是管理法，对管理者、从业者和游客三者的关系进行了合理调整，同时也对各自的权利和义务作了进一步的明确。

　　以往作为管理者出现的政府，在此次《条例》中被明确为既是产业促进者，同时也是行业规范者。

　　对于旅游从业者而言，《条例》中既有鼓励激励政策，也有约束机制。比如在第21条、第22条、第28条中，明确强调乡村旅游是扶贫、富民工程的重要途径，同时也通过法律破解了乡村旅游当下面临的一些合法性困惑：《条例》中规定“县级以上地方人民政府及其有关部门应当指导、扶持城镇和乡村居民以及其他投资主体利用自有资源、乡村特色资源依法从事乡村旅游经营活动。具备相应条件的，公安及其消防机构、卫生计生、食品药品监督、环境保护等有关部门应当作出准予相关行政许可的决定。”同时，还规定了“国家机关、事业单位、国有企业的公务活动和工会组织的职工疗养休养活动，可以通过政府采购、购买服务等方式委托符合条件的旅行社、乡村旅游经营者按照有关规定提供交通、食宿、会务等服务”。

　　在对从业者的约束方面，《条例》也较为严格。比如第53条规定，“县级以上地方人民政府主管部门应当建立旅游经营者信誉评价制度，组织旅游行业组织进行评估，听取消费者协会或者消费者代表的意见和建议，并结合企业信用信息公示系统中记录的经营异常名录和严重违法企业名单情况，定期向社会公布信誉评价结果。”

　　此外，《条例》对《旅游法》中已有处罚的条款，提高处罚下限。如：对“旅行社以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”行为，《旅游法》的处罚下限是3万元，《条例》提高至处五万元以上三十万元以下罚款。

　　在第73条中，明确规定如果情节严重，可以吊销旅行社业务经营许可证、暂扣或者吊销导游证、领队证。“在此之前，吊销导游证和领队证没有法律依据，如今根据《条例》就可以操作了。”

　　而对于游客，《条例》也对其权利与义务进行了明确。在权利方面，规定“旅行社不得以任何形式诱骗、强迫或者变相强迫旅游者购买商品或者接受服务”，不得在不征求游客意见的情况下擅自更改合同条款。同时，在义务方面，第55条规定，“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境。”省人民政府旅游主管部门应当建立健全旅游者不文明行为记录制度，旅游者的旅游活动造成严重社会不良影响的，应纳入旅游者不文明行为记录，影响恶劣的，可以向公安、海关、边检、交通、征信机构等部门通报。

　　体例上的突破，也是《条例》的一大亮点。在总共9章的《条例中》，“旅游公共服务”、“诚信经营和文明旅游”二章单列成章，体现出鲜明的江苏特色。

　　秦景安说，在《中华人民共和国旅游法》中，“旅游公共服务”和“诚信经营和文明旅游”并不是单列成章。之所以要在江苏的《条例》中单列，是考虑到江苏旅游业发展现状，以及围绕省委、省政府提出的“全面构建’畅游江苏’体系，促进旅游业改革发展”的新定位和总目标，突出江苏的立法需求，反映江苏的地方特色。“应该说，无论是在《旅游法》颁布前或颁布后的地方性旅游法规中，江苏增设的章节体例都是独树一帜、特色鲜明的。”

　　“应该说，一个条例有9章76条，在省一级的立法条例中是比较丰富的。”秦景安说，既依照《旅游法》，同时又从江苏实际出发，是非常接地气的一个地方立法。